Auskunftsfreudigkeit von Behörden

„Schicken Sie uns doch bitte eine E-Mail mit Ihren Fragen“ sagt die Mitarbeiterin der Behörden-Pressestelle freundlich am Telefon. Erbeten, erledigt – und dann tut sich lange Zeit nichts. Ein Standard-Setting bei Recherchen, zumindest wenn sich Journalist und Behördensprecher noch nicht kennen. Auskünfte sind nicht selten Glückssache: Pressesprecher sind nicht zu erreichen, E-Mails kommen in den Behörden nicht an und der Zettel mit der Rückrufbitte ist leider untergegangen.

Dabei sind Auskünfte keine Good-Will-Sache. Staatliche Verwaltungsstellen müssen nach den Pressegesetzen der Länder Fragen von Journalisten beantworten, die sich auf Tatsachen und Vorgänge der entsprechenden Behörde beziehen.

Kommentierungen, Bewertungen oder Prognosen können Journalisten hingegen nicht verlangen. Im Gesetz heißt es dazu: „Die Behörden sind verpflichtet, den Vertretern der Presse die der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe dienenden Auskünfte zu erteilen“ (§ 4 des nordrhein-westfälischen Landespressegesetzes – ähnliche Formulierungen finden sich in allen Bundesländern, Hessen regelt es in §3, Brandenburg in § 5). Besonders schön für Journalisten ist, dass Behördenauskünfte immer wahr sein müssen – und daher als wahr angesehen werden dürfen. Während Journalisten für die Verbreitung falscher Informationen aus anderen Quellen haften, greift hier das „Behördenprivileg“: ähnlich wie bei Beiträgen von Nachrichtenagenturen dürfen sie sich darauf verlassen, dass die Angaben stimmen und müssen sie nicht eigenhändig überprüfen – was sie aber in vielen Fällen trotzdem tun werden, setzt doch gerade bei solchen Wahrheitsfragen oft erst die Recherche an.

Ihrer Auskunftspflicht kommen Behörden in Deutschland vor allem nach, indem sie aus eigener Veranlassung und aus eigenem Interesse Pressemitteilungen verfassen oder mit Einrichtungen wie der Bundespressekonferenz kooperieren. Was eine Behörde sagen möchte, sagt sie gern und aktiv. Schwierig wird es für Journalisten, wenn ihre Anfragen Kritik erwarten lassen – oder viel Arbeit machen, weil die gewünschten Informationen nicht ad hoc vorliegen. Letzteres ist sogar ein gesetzlicher Grund, dem Informationsinteresse nicht nachzukommen: Ein Anspruch auf Information besteht nicht, „soweit deren Umfang das zumutbare Maß überschreitet“. Ab wann eine journalistische Anfrage eine Zumutung darstellt, ist freilich Interpretationssache – zumal der Fragesteller keinen Einblick hat, über welche Informationen eine Behörde bereits verfügt und welche sie sich erst selbst beschaffen müsste.

Beispiel Statistiken: Seit Monaten ist in Zeitungen und Magazinen zu lesen, Polizisten in Deutschland seien einer stark gewachsenen Gewaltbereitschaft ausgeliefert, neben mehr Personal brauche es vor allem stärkere Sanktionen. So habe die Zahl der Widerstandshandlungen gegen die Staatsgewalt von 1993 zu 2009 um etwa 45% zugenommen. Doch was sagen diese Zahlen? Sie entstammen der polizeilichen Kriminalstatistik, die alle Fälle erfasst, sobald sie an die Staatsanwaltschaft abgegeben werden. Wie viele der in 2009 erfassten 25.972 Tatverdächtigen wurden auch verurteilt, waren also tatsächlich Täter? Wie hängen die Zahlen mit Veränderungen der Einsatzlage zusammen, etwa durch Großdemonstrationen? Und gibt es einen Zusammenhang zu den erfassten 2.196 Fällen von Körperverletzung im Amt, bei denen also Polizisten und andere Amtsträger tatverdächtig sind? Zu all diesen Fragen sagen die angefragten Behörden: wissen wir nicht.

Weitere Hindernisse für Auskünfte sind Geheimhaltungsvorschriften und das viel bemühte „schwebende Verfahren“. Ob eine Behörde wirklich nichts sagen darf, weil sie rechtlich daran gehindert ist, lässt sich ggf. gerichtlich überprüfen, was aber bei einem am Ende des Tages anstehenden Redaktionsschluss nicht viel hilft. In diesen Fällen sollten Journalisten stets konkret nachfragen, was nach Ansicht der Behörde einer Auskunft entgegen steht. Dass ein Verfahren noch nicht abgeschlossen ist reicht alleine jedenfalls nicht. Schließlich ist es Aufgabe des Journalismus, gerade über schwebende Verfahren zu berichten, damit sich die Öffentlichkeit eine Meinung bilden kann – und diese ggf. im schwebenden Verfahren Berücksichtigung finden kann.

Auch Persönlichkeitsrechte werden Presseanfragen oft entgegengestellt. So erhält man Urteilskopien stets nur in geschwärzter Fassung: Namen von Beteiligten, oft auch Orte und andere Details werden unkenntlich gemacht. Medienrechtler Frank Fechner räumt allerdings ein, dass es Fälle geben kann, in denen Medien ihre Aufgabe nur wahrnehmen können, wenn sie über die Verfahrensbeteiligten berichten. In der Argumentation mit den Behörden muss auch auf den Unterschied verwiesen werden zwischen Informationen, die Journalisten für ihre Recherche und das Verständnis der Vorgänge anfordern und Informationen, die genau so veröffentlicht werden. Insbesondere Staatsanwaltschaften gehen hier inzwischen sehr dezidiert vor, etwa bei Entführungen: sie informieren die Presse zwar, damit diese ihre Kontrollfunktion wahrnehmen können, bitten aber gleichzeitig darum, von Veröffentlichungen so lange abzusehen, wie dadurch das Opfer gefährdet oder der Täter gewarnt werden könnte.
Doch gerade bei Verfahren mit Prominenten gibt es in letzter Zeit viel Kritik an der behördlichen Auskunftsfreudigkeit. So sagte Rechtsanwalt Christian Schertz vor der Justizpressekonferenz in Karlsruhe an die Adresse der Staatsanwälte: „Zur Auskunft sind Sie nur verpflichtet, wenn das öffentliche Interesse überwiegt.“ Doch dies zu bestimmen muss einer freien Presse selbst überlassen sein.

Nicht selten halten sich Behörden bei einer Anfrage für nicht zuständig, weil die Akten gerade nicht bei ihnen sind. „Die Beschränkung des Auskunftsanspruchs auf die Behörde, in deren Zuständigkeit sich das Verfahren gerade befindet, findet im Gesetz keine Stütze“, so Medienrechtler Udo Branahl (Uni Dortmund). Informationen zu „schwebenden Verfahren“ können nur verweigert werden, wenn durch ihre Veröffentlichung die sachgemäße Durchführung vereitelt, erschwert, verzögert oder gefährdet werden könnte. Daher muss eine Staatsanwaltschaft natürlich nicht mitteilen, wo sie demnächst Durchsuchungen plant – der Zweck der Durchsuchung würde damit ad absurdum geführt. Aber die Preisgabe vieler Informationen aus laufenden Ermittlungen oder Verwaltungsverfahren behindert die Behörden eben nicht.
Erfolgreich verweigert das Bundesverkehrsministerium seit Jahren Auskünfte zum Vertrag mit dem Maut-Konsortium „Toll Collect“, weil zwischen den Parteien zwei Schiedsverfahren anhängig sind – beide fordern vom anderen Geld. Ob nach Abschluss dieses Verfahrens Journalisten endlich in den rund 17.000 Seiten starken Vertrag aus dem Jahre 2002 schauen dürfen, ist ungewiss. Denn dann wird es weiterhin darum gehen, ob Geschäftsgeheimnisse wichtiger zu bewerten sind als der Informationsanspruch der Presse.

Mit Hartnäckigkeit und gerichtlicher Hilfe lässt sich dieser Schutzschild allerdings manches Mal beseitigen. Ein Beispiel von der taz: Redakteur Sebastian Heiser wollte im Mai 2009 von der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben sehr dezidiert wissen, was sich hinter einer Ausschreibung zu Stromlieferungen für Liegenschaften in Berlin verbirgt. Es ging ihm vor allem darum, welche Behörden Strom aus regenerativen Quellen einkaufen, welche auf dieses Merkmal verzichten und um wie viel teurer der Ökostrom ist. Die Bundesanstalt antwortete binnen fünf Tagen umfangreich, aber nicht vollständig. Auf erneute Nachfrage beharrte die Behörde darauf, dass „der Inhalt abgegebener Angebote und insbesondere die jeweilige Preisgestaltung dem Gebot der vertraulichen Behandlung“ unterliegen. Als Sebastian Heiser erneut für seinen Informationsanspruch argumentierte, teilte das Amt mit: „Vertragsinhalte [sind] grundsätzlich als Geschäftsgeheimnis der hiesigen Vertragspartner zu werten. Diese Geschäftsgeheimnisse sind jedenfalls als ’schutzwürdiges privates Interesse‘ im Sinne des § 4 Abs. 2 Nr. 3, 2. Alt. Landespressegesetz NRW anzusehen.“ Daraufhin reichte Heiser Klage beim zuständigen Verwaltungsgericht in Köln ein und beantragte, ihm die Frage zu beantworten: „Wie viel Cent pro Kilowattstunde kostet der Strom, den die Beklagte mit einer am 28. Februar 2009 veröffentlichten europaweiten Ausschreibung eingekauft hatte.“ Dieser einfachen Frage folgen fünf Seiten juristische Begründung, die Heiser selbst geschrieben hat. Die Gegenseite hingegen beauftragt eine große Kanzlei, deren Briefkopf zwei Drittel der Seite füllt, so viele Rechtsanwälte listet sie auf – was durchaus Eindruck schinden kann. Doch die Kanzlei geht nicht auf die Klageschrift ein, sondern bittet um einen Monat Fristverlängerung für eine Stellungnahme. Einen Tag vor Ablauf der vom Gericht gewährten neuen Frist beantragt die Kanzlei weitere vier Wochen Aufschub, da weitere Rücksprachen mit Beteiligten notwendig seien.
Kurz vor Ablauf dieser neuen Frist meldet sich die Kanzlei direkt bei Sebastian Heiser – und liefert die gewünschte Information. Die beteiligten Unternehmen hätten inzwischen zugestimmt, die Klage habe sich damit wohl erübrigt. Allerdings lagen zwischen der ersten Anfrage und der letzten Information nicht nur fünf Monate, sondern auch eine Bundestagswahl am 27. September 2009. Heiser hätte die Informationen gerne vor der Wahl gehabt.

Neben dem Presserecht gibt es noch weitere gesetzliche Grundlagen, auf die sich Journalisten bei ihren Recherchen stützen können. Es sind allerdings Rechte, die nicht nur Journalisten zustehen, was ihren Charme nicht schmälern muss, wenn man sie richtig zu nutzen weiß. Da sind – neben Umwelt- und Verbraucherinformationsgesetz – vor allem die Informationsfreiheitsgesetze (IFG) relevant: alle Dokumente staatlicher Verwaltung sollen für die Bürger einsehbar sein, soweit nicht andere, berechtigte Interessen dagegen sprechen. Der Pool von gegenstehenden Interessen ist allerdings groß. Alles, was Behörden als geheim bezeichnen, ist zunächst einmal nicht öffentlich – ob zurecht, muss ggf. ein Gericht entscheiden. So hat es das Bundesfinanzministerium abgelehnt, seine Berechnungen für Mehreinnahmen offen zu legen, die bei der Erhöhung des Mehrwertsteuersatzes von 16 auf 19% geschätzt und in den Bundeshaushalt eingestellt worden waren. Die Behörde befürchtete eine „Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Regierung“.
Ein Vorteil des IFG gegenüber dem presserechtlichen Auskunftsanspruch ist das darin enthaltene Akteneinsichtsrecht, das nur verwehrt werden kann, wenn es gegenüber einer anderen Form der Auskunftserteilung deutlich mehr Verwaltungsaufwand mit sich bringt.

Informationsfreiheitsgesetze gibt es bisher in Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen sowie auf Bundesebene.

Zu einem Problem vor allem für freie Journalisten kann allerdings werden, dass Auskünfte nach IFG nicht kostenlos sein müssen. Die Behörden dürfen ihren Aufwand in Rechnung stellen. Ob die angesetzten Kosten realistisch sind, kann zwar auch ein Gericht überprüfen – zahlen muss man erstmal dennoch, eine Aufschiebende Wirkung haben Proteste nicht. Wer hier vor bösen Überraschungen gefeit sein will, sollte daher mit der Informations-Anfrage einen Kostenanfrage verbinden oder ein eigenes Limit setzen.

Natürlich muss eine Recherche nicht ergebnislos bleiben, nur weil die Behörde, die über begehrte Informationen verfügt, nichts sagen mag oder darf. Da ist zunächst zu prüfen, welche Personen, Institutionen, Firmen , Vereine und andere Gruppen in den Fall involviert sind oder ein Interesse an ihm haben könnten. Einfaches Beispiel: Staatsanwaltschaftliche Ermittlungen und Gerichtsverhandlungen. Die jeweiligen Behörden sind sicherlich die erste Anlaufstelle für Journalisten, doch oft sind sie unergiebig. Richter etwa äußern sich praktisch nie zu ihren eigenen Fällen, weder im laufenden Verfahren noch nach dem Urteilsspruch. Da kann dann der Behördensprecher, der Auskunft geben muss, meist auch nicht weiterhelfen. In Strafverfahren sind aber die Rechtsanwälte von Angeklagten und – soweit auf der anderen Seite vorhandne – Nebenklägern (also Opfern) immer einen Versuch wert. Aussagen dieser Parteien müssen zwar mit größter Vorsicht verwendet werden, da sie keineswegs der Objektivität verpflichtet sind, sondern Parteianliegen vertreten – doch zumindest eine der beiden Seiten mag in einer Presseberichterstattung Chancen sehen, ihr Anliegen nach vorne zu bringen, und gewährt daher Einblick in den Verfahrensstand.

Beispiel vom Gerichtsstandort Bochum, bekannt vor allem von seinen Wirtschaftsermittlungen: Das Amtsgericht teilt auf eine Presseanfrage hin mit, es könne zu einem gerade bei ihm ergangenen Urteil nichts sagen, weil der Fall nun beim Berufungsgericht liege – es ist das Landgericht Bochum, das im selben Gebäudekomplex residiert. Dieses wiederum ist der Ansicht, eine Urteilsauskunft sei eine Akteneinsicht, über die der Vorsitzende Richter zu befinden habe. Der lässt sich Zeit und schickt dem Angeklagten – ungeschwärzt – die Presseanfrage mit 10-tägiger Frist für eine Stellungnahme. Eine Rechtsauffassung, über die befragte Sprecher anderer Gerichte den Kopf schütteln – aber natürlich nur informell, denn zu anderen Behörden äußern dürfen sie sich nicht und Rechtsberatung ist ebenfalls verboten. Die Pointe zum Schmunzeln: Während die Justiz seit über drei Monaten noch immer darüber brütet, ob dem Auskunftsbegehren stattgegeben werden kann, hat der Angeklagte – durch das Gericht ja über die Anfrage informiert – dem Journalisten längst das Urteil übersandt.

Ähnliche Konstellationen findet man bei vielen anstehenden oder bereits getroffenen Behördenentscheidungen: Praktisch immer gibt es jemanden, der Kenntnisse vom Vorgang und ein Interesse hat, diese weiterzugeben. Das können bei Ausschreibungen Firmen sein, die nicht zum Zug gekommen sind, bei anderen Behördenvorgängen aktive oder ehemalige Mitarbeiter, die sich mit ihren Vorstellungen nicht durchsetzen konnten. Der größte Teil des „investigativen Journalismus“ wird auf diese Weise beliefert: es gibt jemanden, der nichts sagen sollte, es aber dennoch tut. Das gerade entstehende Gesetz zur Stärkung der Pressefreiheit will genau dies weniger kriminalisiern. Derzeit können Journalisten allein wegen der Veröffentlichung von Dienstgeheimnissen nach § 353b StGB angeklagt werden. Ergänzend soll es künftig heißen: „Beihilfehandlungen [von Journalisten] sind nicht rechtswidrig, wenn sie sich auf die Entgegennahme, Auswertung oder Veröffentlichung des Geheimnisses oder des Gegenstandes oder der Nachricht, zu deren Geheimhaltung eine besondere Verpflichtung besteht, beschränken.“ Der Whistleblower aus der Behörde macht sich allerdings weiterhin strafbar, wenn er mit der Weitergabe geheimer Informationen „wichtige öffentliche Interessen gefährdet“, ebenso der Journalist, der zum Geheimnisverrat aktiv auffordert oder gar Geld dafür bezahlt.

Oft hat es triviale Gründe, wenn Anfragen bei Pressestellen nicht beantwortet werden. Der Bundesverband der Pressesprecher verweist darauf, dass die Zahl der Anfragen enorm gestiegen sei, man die Fragesteller meist nicht kenne und die Einschätzung, ob es sich wirklich um Journalisten handelt, nicht immer leicht falle. Verständlich, dass da schneller zum Zuge kommt, wer bereits einen guten Draht zur Behörde hat. Gleichwohl haben alle Journalisten einen Anspruch auf zeitnahe Beantwortung ihrer Fragen. Udo Branahl geht von einem Arbeitstag aus – „die Zeiten, wo der einzig kompetente Mitarbeiter tagelang unerreichbar im Außendienst tätig war sind ja inzwischen vorbei“.
Die Richtlinien des Justizministeriums NRW für den Umgang mit den Medien legen fest: „Medienangelegenheiten sind als Eilsachen zu behandeln.“ Pressestellen müssen „insbesondere während der Dienststunden“ erreichbar sein, „vorhandene Möglichkeiten eines Anrufbeantworters, der Ruf- oder E-Mailumleitung und dienstlich gestellte Mobiltelefone sind zu nutzen“. Und so sagt denn auch Andreas Listing, Vorsitzender des Bundesfachausschusses
Presse- und Öffentlichkeitsarbeit im DJV: „Gute Pressestellen sollten nur in Ausnahmefällen, zum Beispiel bei überlangen Anfragen und Urlaub eines Fachmannes, eine Antwort nicht am gleichen Tag liefern können.“

Beim Regierungspräsidium Gießen führte hartnäckiges Nachfragen immerhin zu der Erkenntnis, dass die auf der eigenen Website angegebene E-Mail-Adresse nicht stimmt: aus presse@ war inzwischen pressestelle@ geworden. Wo an die Altadresse gerichtete Post endgelagert wurde, ließ sich nicht klären. Aber der gesamte Pressekontaktbereich wurde daraufhin überarbeitet.

Auch dass E-Mail-Anfragen nicht beantwortet werden, weil der Empfänger schlicht abwesend ist und keine Weiterleitung oder Benachrichtigung eingestellt hat, erleben Journalisten. Pressestellen können bei dieser Kritik allerdings einen Spiegel hochhalten: Nach einer Untersuchung des Journalistenzentrum Wirtschaft und Verwaltung, die im September in Berlin und Essen vorgestellt wurde, bleiben E-Mails an Redakteure tagesaktueller Medien bei 44% aller Adressaten während ihres Urlaubs unbearbeitet im Postfach liegen. (Timo Rieg)

(in ähnlicher Form zuvor erschienen in „journalist“ 11/2010, S. 81-86)

3 Gedanken zu „Auskunftsfreudigkeit von Behörden

  1. danke dem Autor! Endlich mal verwertbare Unterlagen zur Handhabung von Rechercherechten!
    Rosemarie Bölts

  2. Jetzt fehlt nur noch ein ebenso umfangreicher Text zur Ignoranz, Eitelkeit und Kritikresistenz von Journalisten.

  3. Ja, das ist immer ärgerlich wenn die Post nicht weitergeleitet oder schlichtweg vergessen wird. Urlaub muss zwar sein, aber die Post muss natürlich auch bearbeitet werden.

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